Pitäisikö ansiosidonnaisen työttömyyskorvauksen laskea työttömyyden keston myötä?

Ansiosidonnaisen työttömyysturvan porrastaminen eli työttömyyden keston myötä pienenevä korvaus on viime aikoina saanut kasvavaa kannatusta poliitikkojen, virkamiesten ja elinkeinoelämän järjestöjen puheenvuoroissa. Toki VM:n virkamiesjohto on jo vuosikymmeniä vaatinut tällaista porrastamista. Näin teki hiljattain myös Suomen Pankin edustaja lausunnossaan eduskunnan talousvaliokunnalle toteamalla: “tutkimustieto viittaa siihen, että työllisyyttä on mahdollista nostaa mm. porrastamalla ansiosidonnaista työttömyysturvaa” (Eriävä mielipide 1 TaVL:n lausuntoon 11.11.2019).

Työttömyysvakuutuksen kannustinvaikutuksista, siis siitä, miten vakuutus vähentää työnetsintäponnisteluja ja pitkittää työttömyysjaksojen kestoa, on toki olemassa laaja tutkimuskirjallisuus. Mutta mainitsematta jäi, mistä tämä porrastusta koskeva tutkimustieto on peräisin. Toisaalta tämä kanta on vastoin sosiaalivakuutuksen sitä periaatetta, jonka mukaan suurempi riski (pitempi työttömyysjakso) vaatii parempaa vakuutusturvaa.

Talouspolitiikan arviointineuvoston vuoden 2016 raportti antaa varsin pessimistisen kuvan taloustieteellisen tutkimuksen annista toteamalla, ettei yksimielisyyttä ole löytynyt työttömyyskorvauksen aikaprofiilista. Raportin kantansa tueksi viittaama kirjallisuus (Cahuc ja Zylberberg 2004, Holmlund 2015 sekä Kolsrud et al. 2015; julkaistu 2018) on valittu oudosti. Cahucin ja Zylberbergin artikkelilla ei ole mitään lisättävää siihen, mitä jo ainakin Shavellin ja Weissin (1979) artikkelista lähtien on tiedetty, eli ilman empiiristä lisätietoa työttömyyskorvauksen aikaprofiili voi olla kasvava, vakio tai laskeva.

Holmlund (2015) esittää kirjallisuuskatsauksessaan lähinnä mielipiteen työttömyyden keston myötä alenevan korvauksen puolesta. Sen sijaan Kolsrudin et al. (2015) tutkimuksella on huomattavasti enemmän tutkimusevidenssiin perustuvaa sanottavaa aikaprofiilista. Jo Chettyn ja Finkelsteinin (2013) katsausartikkelipiti siihenastisen aikaprofiilia koskevan tutkimuksen merkittävimpänä puutteena sitä, ettei teoriaa ole kyetty kytkemään työttömien todellisiin tuloihin, kulutukseen ja varallisuuteen.

Ruotsissa työttömyyskorvausten porrastaminen heikensi työllistymistä ja vakuutusturvaa

Kolsrud et al. (2015) ottivat merkittävän edistysaskeleen asiantilan korjaamiseksi. He tarkastelivat Ruotsin työttömyyskorvausjärjestelmän vakuutushyötyjä työttömyysjakson eri vaiheissa ja ottivat huomioon myös kannustinvaikutukset. Tutkijat käyttivät rekisteriaineistoja tuloista, kulutuksesta ja varallisuudesta. Tutkimuksessa käytettiin hyväksi sekä aiemman palkan ja korvaustason välistä riippuvuutta että Ruotsissa vuosina 2001–2002 tehtyä reformia, jossa työttömyyskorvauksen taso nostettiin alkuvaiheessa ja alennettiin 140 työttömyyspäivän jälkeen. Tutkimus osoitti, että reformilla saatiin aikaan haitallinen kannustinvaikutus työllistymiseen. Tämä johtui korvausasteen nostamisesta työttömyyden alkuvaiheessa, jolloin haitalliset kannustinvaikutukset työllistymiseen osoittautuivat suuremmiksi kuin myöhemmin.

Lisäksi ajan myötä aleneva korvaus heikensi työttömän vakuutusturvaa. Tämä tuli ilmi kulutustason laskuna työttömyyden pidentyessä. Koska erityisesti pitkäaikatyöttömillä oli heikommat mahdollisuudet kulutuksen tasoittamiseen ajan suhteen, korvausten leikkaaminen heikensi heidän tilannettaan. Toisin sanoen työttömyyden keston suhteen aleneva työttömyyskorvausjärjestelmä heikensi sekä kannustimia työllistyä että vakuutusturvaa. Kolsrudin et al. (2015) tutkimus ei siis antanut empiiristä tukea työttömyyden keston suhteen alenevalle korvaukselle Ruotsissa vallitsevissa oloissa.

Unkarilaiset Lindner ja Reizer (2016, 2019) tutkivat Unkarin vuoden 2005 työttömyysturvareformia. Heidän tutkimuksensa antaa puolestaan tukea alenevalle aikaprofiilille. Tämä on huomioitu HS:n artikkelissa (16.1.2020). Siinä todetaan: ”Työttömyysturvan porrastusta on kokeiltu esimerkiksi Unkarissa, jossa tulokset ovat olleet myönteisiä”. Tarkkaan ottaen kyse ei ollut kokeilusta vaan vuonna 2005 tehdystä reformista, jota tutkimus käytti empiirisen tutkimuksensa perustana verraten työllistymistä ennen ja jälkeen reformin. HS:n artikkeli ei jostain syystä mainitse lainkaan Ruotsin reformia koskevaa tutkimusta.

Jos Ruotsin ja Unkarin reformeihin perustuvien tutkimusten perusteella poliitikkojen ja heidän taustatahojen pitäisi päättää työttömyyskorvauksen porrastuksesta, mitä tietoa he tarvitsisivat näistä tutkimuksista? Ensinnäkin pitäisi tietää reformien eroista, korvausjärjestelmien historiasta, työmarkkinoista näissä maissa ja millaisia työttömiä tutkittiin.

Unkarin työttömyysturvareformista ei voida vetää johtopäätöksiä Suomelle

Unkarissa ansiosidonnainen työttömyysvakuutus (kesto kaikkiaan 270 päivää) porrastettiin. Työttömyyden alkuvaiheessa (90 päivää) korvausta nostettiin noin 50 prosentilla ja loppuosalla (180 päivää) sitä laskettiin ”budjettineutraalisti” tätä vastaavasti. Ruotsissa korvausta nostettiin työttömyyden alkuvaiheessa 140 päiväksi. Unkarin tutkimus koski 25–49 vuotiaita ja painottui keskimääräistä selvästi korkeampaa työttömyyskorvausta saaviin. Lisäksi nopeasti työllistyvät saattoivat saada työllistymisbonuksen.

Unkarissa korvauksen nosto työttömyyden alussa ei näyttänyt heikentävän kannustimia työllistyä, kun taas sen myöhempi leikkaus paransi kannustimia noin 60 päivän jälkeen. Ruotsissa korvauksen nosto porrastuksen jälkimmäisellä osalla puolestaan heikensi kannustimia työllistyä vähemmän kuin työttömyyden alussa tehty nosto. Unkarissa ei voitu tutkia työttömyysturvan vakuutushyötyä. Reformin onnistumista arvioitaessa tärkeää olikin se, ettei reformi näyttänyt heikentävän työllistymisen jälkeistä palkkatasoa, kun sitä verrataan korvauksen perusteena olevaan (laskennalliseen) palkkatasoon ennen ja jälkeen reformin. Itse asiassa näin arvioituna palkkataso lievästi (ja tilastollisesti merkitsevästi) nousi reformia edeltävään verrattuna.

Unkarissa työttömät työllistyivät palkalla, joka oli keskimäärin noin 15 prosenttia pienempi kuin se palkka, josta korvaus lasketaan (viimeisen 4 vuosineljänneksen keskipalkka). Pohjoismaissa irtisanotut työntekijät sitä vastoin työllistyvät uudelleen palkalla, joka on hyvin lähellä irtisanomista edeltävän vuoden palkkaa. Ruotsissa ja Suomessa uusi vuosiansio on keskimäärin alle 5 prosenttia aiempaa pienempi (OECD 2013, kuvio 10). Näin suhteellisesti vertailtuna Unkarin ja Pohjoismaiden työttömien saamissa palkkatarjouksissa on selvä ero, puhumattakaan absoluuttisesta palkkatasosta.

Lisäksi maiden instituutioissa on paljon eroja. Ruotsin (ja myös Suomen) työttömyysturva on selvästi parempi kuin Unkarissa sekä korvausasteella arvioituna (Ruotsin tutkimuksessa keskimäärin 72 %) että erityisesti tasoltaan. Myös kesto on pidempi. Unkarissa ansiosidonnaisen työttömyyskorvauksen (korvausaste keskimäärin 45 %) maksimikesto oli 270 päivää, jonka jälkeen voidaan saada 90 päivää matalampaa tukea (taso yksinäiselle noin 100 €/kk). Nykyisin ansioturvan maksimikesto on Unkarissa kolme kuukautta. Olisiko tästä opiksi Suomelle? Ehkä ei.

Työttömyysvakuutuksen kannustinvaikutuksiin ja vakuutushyötyihin vaikuttavat sekä maiden instituutiot että työntekijöiden taloudelliset lähtökohdat. Saatuun vakuutushyötyyn vaikuttaa mahdollisuus tasata työttömyyden aikaista kulutusta aiempaan kulutustasoon nähden. Tämä taas riippuu aiemmin kerrytetyn varallisuuden määrästä (pahan päivän varalle säästäminen) ja luotonsaannista.

Molempien tutkimusryhmien tulokset ovat ”lokaaleja”. Ne siis kertovat vain siitä, ovatko olemassa olevan järjestelmän hienosäädöt sitä parantavia vai heikentäviä. Tämä ei kerro siitä, miten työttömyysvakuutus tulisi laajemmin järjestää, ts. voitaisiinko laajoilla järjestelmää mullistavilla reformeilla saada aikaan lähtötilannetta parempi lopputulos. Toisaalta on selvää, kumman maan työmarkkinainstituutiot ja laajemminkin yhteiskunnan rakenteet ovat Suomea lähempänä. Lisäksi on hyvä muistaa, että Ruotsi kuuluu Suomen tavoin ns. Gent-järjestelmän maihin, joissa voi halutessaan lisätä vakuutusturvaa kuulumalla työttömyyskassaan.

Työttömyyden keston myötä kohoavasta työttömyysturvasta on hyötyä

Ansiosidonnaisen korvauksen kesto lyhentämistä on myös vaadittu keinona saada työttömät nopeammin töihin. Sipilän hallitushan jo näin tekikin. Työttömyyden keston lyhentämiseen keskittyvä logiikka on yksinkertainen: palkitaan niitä, jotka löytävät uuden työpaikan muita työttömiä nopeammin. Mutta miksi siitä pitäisi palkita? Tunnetusti työttömien kulutus laskee korvausjakson pitkittyessä ilman korvausten alenemistakin. Miksi tällaisessa maailmassa tarvittaisiin vielä erikseen etujen leikkausta korvauksenjakson aikana?

Tässä kohtaa on hyvä muistuttaa, että työttömyysvakuutuksen tavoitteena on sekä turvata työttömäksi joutuvan ansionmenetyksiä että ylläpitää kannustimia palata takasin työhön (Työttömyys- ja sosiaalivakuutuksesta tarkemmin ks. Tuomala 2019). Sipilän hallituksen työttömyysturvaa koskevat muutokset kohdistuivat työttömyysvakuutuksen kannustinvaikutuksiin, joita kutsutaan myös moral hazard –vaikutuksiksi (joka ei tarkoita moraalikatoa kuten se usein virheellisesti suomennetaan.) Sen sijaan vakuutusjärjestelmän turvaominaisuus unohtui. Juuri työttömyyden pitkittymisen varalta työntekijä on järjestelmässä vakuutettu. Työttömyyden pitkittyminen ei ole pelkästään huono asia, sillä työtön saattaa löytää omia taitojaan paremmin vastaavan työn, jos hän etsii kauemmin ja perusteellisemmin. Tästä hyötyy myös työnantaja ja koko yhteiskunta. Kyyrän ja Pesolan (2017) tutkimus suomalaisella aineistolla tukee tätä osoittamalla, että ansioturvan kesto vaikuttaa merkittävästi myös työttömyyden jälkeiseen palkkatasoon ja työsuhteen kestoon.