Vaikuttiko yksityistäminen valtion yritysten suorituskykyyn?

T&Y 2/2020 Sakari Lähdemäki

Artikkelissa tarkastellaan valtion liikelaitosten yksityistämistä. Lyhyen historiakatsauksen jälkeen käydään läpi aiempaa tutkimuskirjallisuutta. Kansainvälisen empiirisen kirjallisuuden mukaan yksityistämisen vaikutukset eivät ole yksiselitteiset, vaan lopputulokseen vaikuttavat vahvasti markkinoiden monet taustatekijät. Tätä havaintoa tukee myös talousteoria. Artikkelissa esitellään lyhyesti tutkimusta, jossa on tarkasteltu valtion teollisuusyritysten toimipaikkoja vuosien 1988–2012 aikana. Tulosten mukaan yksityistäminen näyttäisi keskimäärin nostaneen näiden tehtaiden tehokkuutta, jota on mitattu liikevaihdolla työntekijää kohti.

Sakari Lähdemäki
SAKARI LÄHDEMÄKI muistuttaa, että valtionyhtiöiden yksityistämisten tuloksiin vaikuttaa varsinkin se, ovatko taustalla olevat markkinat kilpailulliset. (Kuva: Maarit Kytöharju)

Tässä artikkelissa tarkastellaan valtion yritysten ja liikelaitosten yksityistämistä. Aihe ei enää saa osakseen samanlaista huomiota kuin aikanaan, kun yksityistämisiä tehtiin Suomessa ja Euroopassa enemmän. Valtiolla on edelleen merkittävä omistusosuus useassa liiketoiminnassa.1 Aika ajoin valtio päätyy myös myymään tätä yksityiseen omistukseen.

Viime vuosina esimerkiksi Suomessa valtio on luopunut enemmistöosuudestaan useassa yhtiöissä. Tuorein näistä yhtiöistä on viime vuoden kevättalvelta, Neste Oyj, joka oli jo ennen tätä kauppaa valmiiksi julkisesti noteerattu pörssiyhtiö. Vuonna 2018 valtio myi Raskone Oy:n, joka huolsi valtion raskasta liikennekalustoa. Samana vuonna valtio luopui enemmistöosuudestaan myös Altiassa, joka listattiin samassa yhteydessä pörssiin. Nämä kaupat ovat kaikki olleet merkittäviä siitä syystä, että valtio on samalla luopunut määräävästä asemastaan ko. yhtiöissä. Käytettäessä määräävää asemaa kriteerinä voidaan katsoa, että valtio yksityisti nämä yhtiöt.

Tietyissä Solidium Oy:n kautta omistamissaan yhtiöissä valtiolla on edelleen merkittäviä vähemmistöosuuksia. Valtio käy kauppaa myös näiden yhtiöiden osakkeilla. Moni niistä on aiemmin ollut valtion kokonaan omistamia. Valtiolla on yhä enemmistöomistus useassa liiketoimintaa harjoittavassa yrityksessä. Neste oli kuitenkin yksi viimeisimmistä suurista kansainvälisistä teollisuusyrityksistä, jossa valtiolla oli enemmistöomistus.2

Yksityistämistä on perusteltu mm. valtionvelan kasvun hillitsemisellä, johon saatetaan vedota myös koronakriisin jälkeen.

Aikanaan yksi perustelu yksityistämiselle varsinkin Euroopassa oli pyrkimys hillitä valtion velan kasvua.3 Yksityistämisiä tehtiin Euroopassa vuosina 1980–1995 paljon, mutta tämä ei hillinnyt valtioiden velan kasvua. Nyttemminkin samansuuntaiset perustelut lienevät vaikuttaneen yksityistämispäätöksiin. Vallitsevan koronakriisin hallitsemiseksi valtioiden täytyy ottaa huomattavasti lisää velkaa. Kriisin jälkeen saatetaan harkita jälleen myös valtion omaisuuden laajamittaista myymistä tämän velan pienentämiseksi. Tässä tekstissä sivutaan niitä tekijöitä, joita pitäisi harkita silloin, kun yksityistämispäätöksiä tehdään.

Pääpaino tässä kirjoituksessa on kuitenkin Suomen valtion teollisuuden liikeyritysten yksityistämisessä. Samalla esitellään tutkimusta, joka tutkii yksityistämisen vaikutuksia näiden tapausten kautta. Tutkimus on osa projektia, jota tehdään Palkansaajien tutkimuslaitoksessa, ja se on myös osa valmisteilla olevaa väitöskirjaani.

Lyhyt katsaus yksityistämisten historiaan

Monella entisellä valtion teollisuudessa toimineella suuryrityksellä on karkeasti ottaen yhtä pitkä historia kuin Suomen valtiolla. Näiden yritysten syntyvaiheita ja historiaa ovat kuvanneet kirjoissaan Kuisma (2016) ja Ranki (2012). Esimerkiksi Kuisma esittää, että valtionyhtiöiden synnyn taustalla eivät olleet niinkään sosialistiset pyrkimykset vaan tietynlainen ajan hengelle ominainen isänmaallisuus ja halu ajaa kansakunnan etua. Visioissa oli usein suomalainen teollisuus, joka olisi teknologialtaan maailman kärkeä.

Pitkään, aina 1980-luvulle saakka valtionyhtiöt pysyivät käytännössä valtion täysomistuksessa. Tuon vuosikymmenen loppupuolella Euroopan ja varsinkin Ison-Britannian yksityistämisaalto levisi myös Suomen. Ranki (2012) antaa kattavan kuvauksen siitä, miten, missä järjestyksessä ja millä perustein valtionyhtiöitä yksityistettiin. Yksityistäminen koski aluksi lähinnä teollisuudessa toimivia suuryrityksiä ja vasta myöhemmin selkeämmin myös sellaisia yrityksiä, joita perinteisesti pidettiin luonnollisina monopoleina ja näin valtion omistusta perusteltuna.

Euroopan yksityistämisaalto levisi Suomeen 1980-luvun loppupuolella.

Moni yhdistänee 1980-luvun yksityistämisaallon Isoon-Britanniaan ja thatcherilaisuuteen. Mutta 1980-luvulta lähtien muissakin OECD-maissa on ollut vallalla selvä yksityistämistä suosinut tendenssi, kuten esimerkiksi Schuster et al. (2013) tuovat esiin. Omaksi länsimaista poikkeavaksi yksityistämisaalloksi muodostuivat 1990-luvun alun Neuvostoliiton hajoamisen jälkeiset tapahtumat. Itä-Euroopassa, Itä-Saksassa ja Venäjällä yksityistäminen tarkoitti käytännössä sitä, että koko yksityinen sektori muodostettiin uudelleen.

Tätä taustaa vasten voidaan sanoa, että Suomen yksityistämistapaukset 1990-luvulta alkaen kulkivat kansainvälisesti samassa linjassa. Suomen yksityistämiset vertautuvat Länsi-Euroopan vastaaviin tapauksiin, mutta joitakin yhtäläisyyksiä on myös Itä-Eurooppaan. Suomessa siirryttiin 1980-luvulla entistä selkeämmin kohti markkinaehtoista taloutta, ja 1990-luvun alusta käynnistyneet yksityistämiset voidaan nähdä myös tämän kehityksen jatkumona.

Suomessa aiemmin tehdyt tutkimukset

Suomessa on yksityistetty huomattava määrä valtionyrityksiä, mutta tutkimusta tästä on kuitenkin tehty melko vähän. Vuosien 1990–2000 aikana yksityistäminen näyttää saaneen myös taloustietelijöiden huomiota. Taloustieteeseen nojaavia yleistajuisuuteen pyrkiviä teoksia, jotka keskustelisivat julkisen omistuspohjan vaikutuksesta, on Suomessa toimitettu ainakin yksi (Lehto 1997). Tässä kirjassa on käsitelty julkisen omistuspohjan vaikutuksia ja motiiveja taloustieteen lähtökohdista. Pääpaino on kuitenkin sellaisten yritysten tarkastelussa, joiden on perinteisesti nähty toimivan markkinoilla, joilla kilpailu on rajoittunutta tai sen voidaan katsoa puuttuvan lähes kokonaan. Kirjassa käsitellään julkista omistamista myös laajemmin kuin vain valtion omistuksen näkökulmasta sen tarkastellessa myös kunnallisesti omistettua liiketoimintaa.

Suomessa tehtyjä tutkimuksia, jotka liittyvät valtion teollisuudessa toimivien yhtiöiden yksityistämiseen, ovat tehneet Miettinen (2000) ja Junka (2010). 20 vuotta sitten julkaistu tutkimus tarkastelee muun muassa, miten valtionyhtiöiden asettamat tavoitteet ovat eronneet yksityisesti omistetuista ja toisaalta sitä, miten hyvin tavoitteisiin on päästy. Keskeinen havainto on, että valtionyhtiöiden ja yksityisesti omistettujen yhtiöiden tavoitteiden asetannassa on havaittavissa joitakin eroja.

Kuitenkin voidaan todeta, että monelta osin valtionyhtiöiden tavoitteet ovat olleet samansuuntaisia kuin yksityistenkin. Esimerkiksi valtio-omisteisissa yhtiöissä omistaja-arvon merkitys kasvoi 1990-luvulla jopa voimakkaammin kuin yksityisissä yhtiöissä. Yksi esitetty syy tälle on se, että yhtiön arvon on haluttu kasvavan ennen tulevaa yksityistämistä. Yleisemminkin yksityistämisaikeiden nähdään selittävän sitä, miksi valtionyhtiöissä tavoitteet ovat muuttuneen samansuuntaisiksi kuin yksityisesti omistetuissa yhtiöissä.

YKSITYISTÄMISAIKEET OVAT JOHTANEET VALTIONYHTIÖIDEN TAVOITTEIDEN SAMANKALTAISTUMISEEN YKSITYISTEN YRITYSTEN TAVOITTEIDEN KANSSA.

Kymmenen vuotta sitten julkaistu Junkan tutkimus tarkastelee sitä, kuinka suuren osan valtionyhtiöt muodostivat Suomen työllisistä ja liikevaihdosta ja myös miten paljon valtio sai yhtiöistään osinkotuloa. Tarkastelusta ilmenee, miten vielä ennen 1990-lukua valtionenemmistöomisteiset teolliset yhtiöt muodostivat noin 14 prosenttia tehdasteollisuuden työpaikoista, mutta vuodesta 1990 alkaen näiden yhtiöiden osuus pieneni samalla kun enemmistöosuuksista luovuttiin, ja osuus painui noin kahteen prosenttiin vuoteen 2008 mennessä.

Nämä tutkimukset eivät kuitenkaan anna suoria vastauksia siihen, miten varsinainen valtionomistus ja yksityistäminen ovat vaikuttaneet kannattavuuteen tai tuottavuuteen. Palkansaajien tutkimuslaitoksen projektissa on pyritty tutkimaan juuri tätä ja siten tuottamaan uutta tietoa siitä, miten yksityistäminen vaikutti Suomessa toimivien yksityistettyjen yritysten suorituskykyyn.

Lyhyesti teoriasta ja kansainvälisestä tutkimuskirjallisuudesta

Yksityistämistä käsittelevän teorian yksi paljon viitattu perusteos on Vickers ja Yarrow (1988). Kirjassa käsitellään ensin teoreettisesti julkisen omistuspohjan, kannustimien, kilpailun ja sääntelyn vaikutuksia yksityistämiseen. Jälkimmäinen osa tarkastelee Britannian yksityistämisohjelman mielekkyyttä käyden eri liiketoiminnat tapauskohtaisesti läpi. Samansuuntaiseen rakenteeseen on päädytty jo edellä mainitussa Lehdon (1997) toimittamassa kirjassa, joka on kuitenkin luonteeltaan yleistajuisuuteen pyrkivä, ja siinä esitetyt esimerkkitapaukset liittyvät lähinnä Suomeen ja Ruotsiin.

Teorian mukaan sillä, toimiiko yksityistettävä yritys kilpailullisilla markkinoilla, on selvä ero verrattuna siihen, toimiiko yritys markkinoilla, joilla kilpailua ei luonnollisesti synny. Se, että yritys yksityistetään, ei tee markkinoista kilpailullisia. Kun yksityistetään yritys, joka ei toimi kilpailullisilla markkinoilla, pitäisikin joko luoda kilpailua keinotekoisesti tai säännellä yksityistetyn yrityksen toimintaa. Kilpailua voidaan luoda esimerkiksi erilaisin tarjouskilpailuin. Toisaalta monopolin hinnoitteluun voidaan puuttua sääntelyn avulla tai monopoli voidaan pilkkoa pienemmiksi kilpaileviksi yhtiöiksi.

Yksityistämiseen liittyvä teoreettinen mallintaminen on haastavaa. Siihen, miten sääntelyä pitäisi harjoittaa tilanteessa, jossa yksityistetään yritys, joka ei toimi kilpailullisilla markkinoilla, liittyvät esimerkiksi päämies-agentti-ongelmat ja siis epätäydellisen informaation ongelmat. Samantyyppisiä ongelmia on silloinkin, kun julkinen yritys toimii kilpailullisilla markkinoilla. Silloin korostuu yrityksen ja sen johtajien monitorointi.4

Tyypillisesti voidaan katsoa, että yksityisessä yrityksessä kilpailulliset markkinat, yritysvaltauksen uhka ja konkurssiriski saavat sen toimimaan mahdollisimman tehokkaasti. Julkisesti omistetussa yrityksessä monitorointi saattaa olla puutteellista, ja siksi yritystä ei johdeta niin, että se toimisi näin. Usein julkisesta monito­roinnista vastaavat äänestämällä valitut poliitikot, joilla on kiusaus maksimoida omaa hyötyään, vaikka siitä seuraisi, että yhtiötä johdetaan valtion asettamien tavoitteiden vastaisesti. Tällöin tietyin edellytyksin Shleiferin ja Vishnyn (1994) mallin mukaan poliittisten päättäjien henkilökohtaiset tavoitteet voivat johtaa ”ylimääräiseen” henkilöstöön valtionyhtiössä.

Se, millaisilla markkinoilla valtion yritys toimii, määrittää siis pitkälti sen, miten voimme tässä viitatun teorian pohjalta odottaa yksityistämisen vaikuttavan. Käytännössä markkinat ovat melkein aina jotain täydellisen kilpailun ja kilpailun puuttumisen väliltä. Niin ikään luonnollisen monopolin ehdot täyttyvät vain harvoin täydellisesti.

VALTIONYRITYKSILTÄ PUUTTUVAT USEIN YKSITYISTEN YRITYSTEN TEHOKKUUTTA LISÄÄVÄT KILPAILULLISET MARKKINAT, YRITYSVALTAUKSEN UHKA JA KONKURSSIRISKI.

Varsinkin niillä aloilla, jotka eivät ole luonteeltaan kilpailulliset, voi yksityistämisen lopputulos olla myös huono. Tähän vaikuttaa vahvasti se, miten valtio onnistuu keinotekoisesti luomaan kilpailua alalle tai sääntelemään yksityistä monopolia. Mutta kilpailullisillakaan markkinoilla yksityistäminen ei aina johda välttämättä oleellisesti parempaan lopputulokseen. Tällöinkin yksityistämispäätöksissä ja valtion omistusosuuden luovutuksissa yleisemmin tulisi huomioida myös myyntihinnan ja saattavien osinkotulojen merkitys.

Kansainvälisesti yksityistämistä on tutkittu varsin laajasti. Lähtökohtaisesti voi sanoa, että empiiriset tutkimustulokset, jotka kertovat siitä, onko yksityisesti omistettu yhtiö tehokkaampi ja tuottavampi kuin (julkisesti omistettu) valtio-omisteinen yhtiö, ovat melko ristiriitaisia. Asiasta saa nopeasti hyvän käsityksen tutustumalla aiheeseen liittyvää empiiristä tutkimusta luotaaviin tutkimuksiin (ks. esim. Arcas ja Bachiller 2010, Mühlenkamp 2015 ja Bachiller 2017). Näiden katsausten yhtenä tarkoituksena on löytää tekijät, jotka selittävät tutkimustulosten ristiriitaisuutta.

Yksityistämisen vaikutuksista valtionyhtiöiden tehokkuuteen ja tuottavuuteen on saatu ristiriitaisia empiirisiä tutkimustukloksia.

Teorian pohjalta ehkä tärkein tekijä, joka pitäisi huomioida arvioitaessa yksityistämisen vaikutuksia, on se, ovatko markkinat kilpailulliset vai eivät. Mühlenkamp (2015) esittää tämän yhtenä keskeisenä tekijänä, joka selittää empiiristen tutkimustulosten ristiriitaisuutta. Tämäkin huomioiden tuloksien välillä on kuitenkin selviä eroja. Myös Arcas ja Bachiller (2010) löytävät tukea sille, että markkinoiden kilpailullisuudella on vaikutusta yksityistetyn yrityksen suorituskykyyn. Saman asian toteaa myös Bachiller (2017).

Nämä kirjallisuutta luotaavat tutkimukset löytävät myös muita tekijöitä, jotka näyttäisivät selittävän eroja yksityistämistä koskevissa tutkimustuloksissa, ja näille tekijöille löytyy myös luontevia perusteita. Tällaisia tekijöitä ovat: tapahtuuko yksityistäminen kehittyneessä vai kehittyvässä maassa, tehdäänkö yksityistäminen myymällä yhtiö yhdelle yksityiselle taholle vai julkisella myynnillä, minkä kokoinen yksityistettävä yritys on, kuinka ison osan valtio omistaa yhtiöstä yksityistämisen jälkeen, mitä suorituskykyä mittaavaa muuttujaa käytetään jne. Kirjallisuuden perusteella näyttää siltä, että useat taustatekijät saattavat vaikuttaa siihen, miten yksityistäminen vaikuttaa yksityistettävän yhtiön suorituskykyyn.

Suomen teollisten valtionyritysten yksityistäminen

Palkansaajien tutkimuslaitoksen projektissa tutkitaan yksityistämisen vaikutusta sellaisiin valtionyrityksiin, jotka toimivat teollisuudessa ja jotka yksityistettiin vuosien 1988–2012 aikana. Tarkastelun kohteena olevien yritysten voidaan katsoa toimineen kilpailullisilla markkinoilla, vaikkakaan kaikissa tapauksissa ei voi puhua täydellisestä kilpailusta. Kaikki nämä yritykset valmistivat tuotteita, joita ostettiin ja myytiin kansainvälisesti. Tästä syystä harvojen kotimaisten kilpailijoiden lisäksi nämä kansainvälisiksi laajentuneet yritykset kilpailivat myös ulkomaisten tuottajien kanssa. Jo aiemmin vallinnutta kansainvälistä kilpailua vahvisti entisestään Neuvostoliiton kanssa käydyn kaupan romahtaminen, ja 1990-luvun alusta kansainvälinen kilpailu vahvistui samalla, kun Suomen markkinat olivat entistä avoimemmat.

Kaikki yksityistämiseen johtaneet osakekaupat toteutettiin myymällä valtion omistamia osakkeita yhdelle taholle. Empiiriset tulokset viittaavat siihen, että näin toteutettuna yksityistäminen saattaisi johtaa huonompaan lopputulokseen kuin esimerkiksi pörssiin listautuminen ja osakkeiden myynti suurelle ostajakunnalle. On esitetty, että tämä ei kuitenkaan perustu niinkään useampaan omistajaan vaan valtaosin läpinäkyvyyden lisääntymiseen, joka liittyy julkisesti noteerattujen yhtiöiden raportointivelvollisuuteen. Läpinäkyvyys lisää johdon kannustimia ja helpottaa sen monitorointia. Suomessa tehdyt yksityistämiset poikkeavat useista muista siten, että valtaosa näistä yhtiöistä oli listattu jo useita vuosia ennen yksityistämistä ja näin ero sen välillä, kumpaa yksityistämistapaa olisi käytetty, ei välttämättä olisi ollut suuri.

SUOMESSA YKSITYISTETYT VALTIONYHTIÖT OLI LISTATTU PÖRSSIIN JO PALJON AIEMMIN, MIKÄ OLI LISÄNNYT NIIDEN LÄPINÄKYVYYTTÄ JA JOHDON KANNUSTIMIA.

Näitä yksityistettyjä yrityksiä on kaikkiaan 7: Enso (paperi ja sellu), Outokumpu (teräs), Sisu-auto (raskas ajoneuvokalusto), Kemira (lannoitteet), Rautaruukki (teräs), Valmet (koneet) ja Veitsiluoto (paperi ja sellu). Näistä Veitsiluoto ja Enso fuusioituivat ennen yksityistämistä. Enson yksityistäminen toteutettiin lopulta niin, että se fuusioitui ruotsalaisen Storan kanssa samalla, kun valtio luopui enemmistöosuudestaan siinä. Hieman muista poiketen Sisu-auto myytiin suoraan Partek Oyj:lle. Valtio sai kaupassa noin 30 prosentin osuuden Partekista, josta kuitenkin luovuttiin melko nopeasti. Kemiran, Outokummun ja Valmetin enemmistöosuuden menettämiseen johtaneet kaupan tehtiin yksityisten sijoittajien kanssa.

Varsinainen analyysi pyrkii hyödyntämään sitä, että yksityistäminen tapahtui näissä yrityksissä eri vuosina. Keskeinen ajatus tämän taustalla on se, että vaikka yksityistämistä voitiin odottaa, käytännös­sä kuitenkin järjestys, jossa eri yhtiöt yksityistettiin, oli satunnaisen kaltainen. Tämä johtui siitä, että jokaista yksityistämiseen johtanutta kauppaa edelsi useita neuvotteluja eri ostajaehdokkaiden kanssa. Monesti ensimmäiset neuvottelut eivät tuottaneet tulosta, ja useita neuvotteluja eri ostajaehdokkaiden kanssa käytiin ennen kuin varsinaiseen kauppaan päädyttiin (Ranki 2012).

Asiaa monimutkaistaa lisäksi se, että valtio omisti osaa näistä yhtiöistä suoraan ja välillisesti Kelan kautta. Esimerkiksi Outokummussa valtion suora omistus laski alle 50 prosentin vuonna 1994, mutta kuten Ranki (2012) toteaa, valtio säilytti yhtiössä määräysvallan Kelan kautta. Jos Kelan omistus huomioidaan, tapahtui yksityistäminen vasta vuonna 2004. Myös tämä on pyritty huomioimaan tarkastelussa.

Yksityistettyjä teollisuudessa toimineita valtionyhtiöitä on vähän siihen nähden mitä tilastollinen analyysi vaatisi. Nämä yhtiöt ovat kuitenkin huomattavan suuria ja niillä on siksi paljon toimipaikkoja (tehtaita). Sellaisiakin toimipaikkoja, jotka olivat toiminnassa koko tarkastelujakson 1988–2012, on melko paljon. Analyysissa onkin keskitytty tarkastelemaan, mitä näissä toimipaikoissa tapahtui yksityistämisen jälkeen.

Analyysiä on pyritty vahvistamaan niin, että aineistosta on etsitty mahdollisimman monelle yksityistetylle toimipaikalle sellainen yksityinen toimipaikka, joka on suurin piirtein vastaavanlainen yksityistetyn tehtaan kanssa. Näin on voitu verrata kehitystä näissä tehtaissa ennen ja jälkeen yksityistämisen. Jotta tällainen vertailu on mahdollista, pitää olettaa, että yksityiset toimipaikat ovat vertailukelpoisia julkisesti omistettujen toimipaikkojen kanssa.

Ideaalitilanteessa verrokit olisivat samankaltaisia julkiseen omistukseen jääviä toimipaikkoja. Tällöin voisi ajatella, että on kaksi ennalta samanlaista yksikköä, joista toinen saa lääkettä (yksityistämisen) ja toinen ei (julkisesti omistetut) ja verrata näitä keskenään yksityistämisen jälkeen. Julkisessa omistuksessa olevia teollisia toimipaikkoja, joita ei yksityistetä tarkasteluvälillä, on kuitenkin aineistossa vain joitakin. Yksityistetyt yhtiöt olivat sellaisia, joiden katsottiin olevan valtion sijoituksia eikä niillä katsottu enää olevan strategista merkitystä. Näitä yhtiöitä oli myös muovattu jo 1980-luvulla vastaamaan yksityisiä yrityksiä, kuten Ranki (2012) tuo esiin. Siksi on perusteltua olettaa, että monelta osin yksityiset tehtaat voivat toimia hyvinä verrokkeina, koska monelta osin julkiset ja yksityiset toimipaikat olivat samankaltaisia. Voidaan esimerkiksi olettaa, että molemman tyyppiset toimipaikat, reagoivat toimialakohtaiseen shokkiin keskimäärin samanlaisesti. Näin ollen ryhmissä havaittavat erot yksityistämisen jälkeen olisivat tämän eivätkä jonkun muun samanaikaisesti molempiin samanlaisesti vaikuttavan tapahtuman seurauksia.

Näyttää siltä, että yksityistäminen on johtanut työvoiman vähentämiseen ja tehokkuuden nousuun.

Yksityistämisen voidaan katsoa olevan se hetki, kun valtio luopuu enemmistöosuudestaan yhtiön äänistä. Analyysissa on kuitenkin pyritty huomioimaan myös se, että käytännössä yksityistäminen Suomessa ei ole ollut yksittäinen tapahtuma, vaan sen sijaan valtio on vähitellen luopunut omistusosuuksistaan eri yhtiöissä. Näin ollen valtion omistusosuus eri yhtiöissä onkin laskenut porrasmaisesti tarkastelujaksolla.

Voidaankin kysyä, onko valtiolla edelleen selkeää päätäntävaltaa yhtiön asioissa, kun se omistaa esimerkiksi 25 prosenttia äänistä. Näin varmasti on varsinkin, jos muut äänet ovat hajautuneet usealle pienelle omistajalle. Analyysissä on päädytty siihen, että ensin on tarkasteltu pelkästään määritelmän mukaisen yksityistämishetken jälkeisiä tapahtumia ja sitten lisäksi kaikkia tapahtumia, joissa valtio luopui omistuksestaan.

Tällaisen toimipaikkakohtaisen tarkastelun valossa näyttäisi siltä, että yksityistämisen jälkeen toimipaikoissa on keskimääräisesti vähennetty työvoimaa. Tämän seurauksena myös tehokkuus (liikevaihto/työntekijät) on kasvanut, koska liikevaihdon ei havaita muuttuvan. Näyttääkin siltä, että tehdastasolla yksityistäminen on vähentänyt työpaikkoja, mutta samansuuruinen liikevaihto on tästä huolimatta tuotettu. Tehdyn jatkotarkastelun perusteella tietyn tyyppiset työntekijät eivät ole olleet erityisesti irtisanomisen kohteina. Tässä on pyritty tarkastelemaan esimerkiksi toimipaikkojen keskimääräistä henkilöstön ikää sekä koulutus- ja palkkatasoa.

Miten luotettavina tuloksia voidaan pitää? Tulokset eivät ole aivan niin vahvoja kuin tutkimustuloksilta yleisesti voisi toivoa. Tämä liittynee osittain aineiston pieneen kokoon. Tarkempi tarkastelu osoittaa myös, että yllä kuvattua tehokkuuden lisäystä ei tapahdu kovin selkeästi kaikkien tutkimuskohteina olleiden konsernien toimipaikoissa. Toisaalta tuloksia puoltaa se, että millään mallispesifikaatiolla tai rajatulla aineistolla ei löytynyt viitteitä päinvastaisista tuloksista. Näin ollen lienee turvallista tulkita, että annettuna käytetty menetelmä ja aineisto tulokset viittaavat siihen, että yksityistäminen, jos jotain, lisäsi keskimäärin tarkasteltujen tehtaiden tehokkuutta.

Lopuksi

Yarrow (1986) toteaa yhteenvedossaan, että silloin kun markkinat ovat kilpailulliset, yksityinen omistus johtaa usein tehokkaampaan lopputulokseen kuin julkinen omistus. Jos taas näin ei ole ja yrityksellä on luonnollista monopolivoimaa, ei ole varmuutta siitä, mikä vaihtoehto on paras, ja tällaiset tapaukset tulisi käydä tapauskohtaisesti tarkkaan läpi. Tätä voi edelleen pitää jonkinlaisena yksinkertaistettuna ohjenuorana.

”Valtion omistukselle on usein muita perusteita kuin yhtiön tehokkuuden maksimoiminen.”

Valtion omistukselle on usein muita perusteita kuin yhtiön tehokkuuden maksimoiminen, esimerkiksi tietyn palvelun takaaminen kaikille tai tietyn huoltovarmuuteen liittyvän tavaran tuotannon tai saannin varmistaminen. Kysymys siitä, mitkä liiketoiminnat valtion pitäisi omistaa ja mitkä sen pitäisi yksityistää, ei ole yksiselitteinen.

Yksityistämispäätöksissä tulisi myös huomioida se, millainen merkitys valtion omaisuudella on sen tulonlähteenä, ja arvioida, onko sellainen yhtiö, jossa valtiolla on omistusta, oleellisesti tehottomampi kuin sellainen, joka yksityistettäisiin. Lisäksi se, millä osuudella valtio omistaa tiettyä yhtiötä, ei varmastikaan ole merkityksetöntä. Mitä vähemmän omistusta on, sitä vähemmän valtio voi omistajana vaikuttaa yhtiön toimintaan, ja sitä lähempänä yhtiö on täysin yksityisesti omistettua yritystä.

Kirjoittaja

Viitteet

1 Valtioneuvoston kanslian verkkosivuilla on taulukoitu valtion nykyiset omistukset eri yhtiöissä.

2 Patria ja Vapo ovat myös teollisuusyrityksiä. Näistä Patriaa voidaan pitää erityistapauksena, koska on katsottu, että sillä on edelleen selvä strateginen asema, joka liittyy Suomen puolustusvalmiuden ylläpitämiseen. Myös Nesteen katsottiin aiemmin olleen strategisessa asemassa, jonka vuoksi valtiolla ei ollut oikeutta luopua enemmistöosuudestaan. Sittemmin strategisen intressin ylläpitoon vaadittua omistusosuutta laskettiin. Valtiolla on mahdollisuus luopua myös Vapon enemmistöomistuksesta.

3 Tämän näkemyksen tuovat esiin esimerkiksi Stenbacka ja Tombak (1997).

4 Päämies–agentti-ongelmilla viitataan tässä yleisesti tilanteeseen, jossa päämiehellä (esimerkiksi valtiolla) ja agentilla (esimerkiksi yhtiön johdolla) on eri tavoitteet. Markkinoilla vallitsee lisäksi syystä tai toisesta epätäydellinen informaatio. Tämän vuoksi agentilla on tietoa (esimerkiksi yrityksen kustannusrakenteesta), jota päämiehellä ei ole, ja jota agentti voi käyttää hyödykseen. Jotta päämies pääsisi lähemmäksi tavoitettaan, tulisi päämiehen tarjota agentille sellainen sopimus, joka saa/motivoi agentin toimimaan halutulla tavalla (ks. lisää esim. Salanié 2005).

Kirjallisuus

Arcas, M.-J. & Bachiller, P. (2010), Operating Performance of Privatized Firms in Europe: Organizational and Environmental Factors, International Journal of Public Administration, 33, 487–498.

Bachiller, P. (2017), A Meta-analysis of the Impact of Privatization on Firm Performance, Management Decision, 55, 178–202.

Junka, T. (2010), Valtionyhtiöt 1975–2008, VATT Tutkimukset 155.

Kuisma, M. (2016), Valtion yhtiöt – nousu ja tuho, Helsinki: Siltala.

Lehto, E. (toim.) (1997), Monopoli vai kilpailu? – Yksityistäminen, sääntely ja kilpailunrajat, Helsinki: Atena Kustannus.

Miettinen, T. (2000), Poikkeavatko valtionyhtiöt yksityisistä? – Valtionyhtiöiden tavoitteiden kehitys ja vertailu yksityisomistettuihin yrityksiin. ETLA keskusteluaiheita No. 730.

Muhlenkamp, H. (2015), From State to Market Revisited: A Reassessment of the Empirical Evidence on the Efficiency of Public (and Privately-Owned) Enterprises, Annals of Public and Cooperative Economics, 86, 535–557.

Ranki, R. (2012), Niin siinä käy kun omistaa: tarinaa valtionyhtiöistä, Helsinki: Edita.

Salanié, B. (2005), The Economics of Contracts: A Primer, 2nd Edition, Cambridge, MA: MIT Press.

Shleifer, A. & Vishny, R.W. (1994), Politicians and Firms, Quarterly Journal of Economics, 109, 995–1025.

Schuster, P. & Schmitt, C. & Traub, S. (2013), The Retreat of the State from Entrepreneurial Activities: A Convergence Analysis for OECD Countries, 1980–2007, European Journal of Political Economy, 32, 95–112.

Stenbacka, R. & Tombak, M. (1997), Valtion yritysten tavoitteet: Teoriaa ja empiirisiä havaintoja, teoksessa Lehto, E. (toim.): Monopoli vai kilpailu? – Yksityistäminen, sääntely ja kilpailunrajat, Helsinki: Atena Kustannus.

Vickers, J. & Yarrow, G. (1988), Privatization: An Economic Analysis, Cambridge, MA: MIT Press.

Yarrow, G. (1986), Privatization in Theory and Practice, Economic Policy, 1, 324–377.